T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ
KURULU
YD. İtiraz No: 2007/939
İtiraz Eden (Davacı) : Petrol İş Türkiye Petrol Kimya Lastik
İşçileri Sendikası
Vekili : Av….
Karşı Taraf (Davalı) : Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Vekili : Av….
İstemin Özeti : Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen ve yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin bulunan 19.9.2007 günlü, E:2007/5180 sayılı karara, davacı itiraz etmekte ve yürütmenin durdurulmasına karar verilmesini istemektedir.
Danıştay Tetkik Hakimi Mustafa Karabulut'un Düşüncesi : İtirazın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı Gülen Aydınoğlu'nun Düşüncesi : İtiraz dilekçesinde ileri sürülen nedenler, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediğinden, itirazın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca gereği görüşüldü:
Petkim Petrokimya Holding A.Ş.(PETKİM)'nin %51 oranındaki kamu hissesinin satış yöntemi ile özelleştirilmesine, satışın blok satış yoluyla gerçekleştirilmesine ilişkin 8.2.2007 günlü, 13 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararının iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen ve yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin bulunan 19.9.2007 günlü, E:2007/5180 sayılı karara, davacı itiraz etmekte ve yürütmeninin durdurulmasına karar verilmesini istemektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için öncelikle özelleştirme uygulamalarının hukuki dayanağının belirlenmesi ve özelleştirme işlemlerinin yargısal denetim esaslarının açıklanması gerekmektedir.
Özelleştirme ile ilgili olarak önce 4046 sayılı Yasa yürürlüğe girmiş, daha sonra da 4446 sayılı Yasayla Anayasanın 47. maddesine bir fıkra eklenerek özelleştirme uygulamalarına Anayasal ve yasal bir dayanak sağlanmıştır. Dolayısıyla liberal ekonomi politikalarının bir uygulama aracı olarak özelleştirmenin Anayasal ve yasal dayanaklarının bulunduğu tartışmasızdır.
Özelleştirme uygulamaları idari işlemler yoluyla gerçekleştirildiğinden, bu işlemlere karşı açılan iptal davalarının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesi uyarınca yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargısal denetime tabi tutulmaları gerekmektedir. Özelleştirme işlemlerinin iptali istemiyle açılan davalarda yargısal denetimin hukuka uygunluk denetimi olduğu, yerindelik denetimini içermediği hususunun gözardı edilmesi hukuken mümkün değilse de özelleştirmeye ilişkin işlemlerin teknik özellikler taşıdığı, siyasi iktidarların tercihlerini yansıttığı, dolayısıyla yargısal denetiminin daha ziyade işlemin yetki ve şekil unsurları üzerinde yapılabileceği de hukuken kabul edilemez. Bu çerçevede konu değerlendirildiğinde özelleştirme işlemlerinin yetki, şekil, sebep ve konu unsurlarının yanı sıra maksat yönünden de hukuka uygunluk denetiminin yapılması zorunludur. Bütün idari işlemlerin kamu yararı maksadını taşıması gerektiği tartışmasızdır. İdare işlem tesis ederken kişisel, siyasal, üçüncü kişilere yarar sağlama amacı gütmemeli, mali çıkar sağlama amacıyla yetki saptırması içinde bulunmamalı, ayrıca birden fazla kamu yararının çatışması durumunda "üstün kamu yararını" dikkate almalıdır. Dolayısıyla idari işlemin maksat yönünden yargısal denetimi de işlem ile sağlanan her türlü yarar ve işlemin ortaya çıkardığı tüm sakıncalar gözönüne alınarak yapılmalıdır. Ayrıca, Yasada özel bir amaç belirlenmiş ise işlemin bu amaca uygun olması gerektiği de kuşkusuzdur.
İşin esasının incelenmesine geçilmeden önce usule ilişkin iki hususun değerlendirilmesi gerekli görülmüştür. Birinci olarak PETKİM'in özelleştirme kapsamına alınmasına ilişkin 11.9.1987 tarihli işleme karşı dava açılıp açılmadığı hususunun bu davaya etkisi üzerinde durulmalıdır. Özelleştirme uygulaması birbirini takip eden bir dizi işlemden oluşmaktadır. Bu işlemlerin herbiri ayrı ayrı hukuki sonuç yarattıklarından birinin ötekilerden bağımsız olarak dava konusu edilebileceği Danıştayın bugüne kadarki kararlarıyla kabul edilmiş bulunmaktadır. İkinci olarak da 4046 sayılı Yasanın geçici 11. maddesinin görülmekte olan davaya etkisinin değerlendirilmesi gerekmektedir. 4046 sayılı Yasanın geçici 11. maddesi, 4046 sayılı Yasanın yürürlüğe girdiği tarihten önce başlamış olan işlemlerin geçerli olduğuna, yeni Yasanın ise yürürlüğü tarihinden sonraki işlemlere uygulanacağına ilişkin bir geçici maddedir. Anılan kural, 4046 sayılı yasadan önce başlamış olan özelleştirme uygulamalarının yasa tarafından onaylandığı anlamına gelmemektedir.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin (A) fıkrasında, özelleştirmenin amacının ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak olduğu belirtilmiştir. Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden, petrokimya sektörünün plastikler, lastik ve elyaf maddeleri ve diğer organik ara malları üreten geniş bir üretim çeşitliliğine sahip, büyük ölçekli bir sektör olduğu, petrokimya ürünlerine olan talebin sürekli artış gösterdiği, ülkemizde bu ürünlere olan talep artışının dünya ortalamasının üzerinde olduğu, PETKİM'in yirmiiki fabrikadan kurulu, büyük ve küçük tonajlı gemilere uygun limanı ve tanker rıhtımlarıyla bir petrokimya kompleksi olarak özellikle fabrikalarında gerçekleştirdiği önemli yatırımların sonucu ortaya çıkan kapasite artışıyla ülkemizdeki petrokimya ürünlerine olan ihtiyacın karşılanmasında etkili bir konumda bulunduğu anlaşılmaktadır.
PETKİM 11.9.1987 tarihinde özelleştirme kapsamına alınmakla beraber blok satış yoluyla özelleştirilmesi uzun vadede gerçekleştirilememiş ve çoğunluk hissesi kamuda kalmaya devam etmiştir. Süreç içerisinde hem yatırımlarını hem de üretimini arttırarak petrokimya sektöründeki stratejik kuruluş niteliğini korumuş olup, etilen hammaddesi, termo plastikler grubu, elyaf hammaddeleri grubu ve diğer ürünler grubu olarak sayılabilecek ürün çeşitliliği ile kimi ürünlerde %20-%50 arasında, kimi ürünlerde daha yüksek oranlarda pazar payına sahip bulunmaktadır. 2000'li yıllarda başlatılan Kapasite Artırımı ve Modernizasyon projelerinin gerçekleştirilmesi için 437 milyon ABD Doları değerinde yatırım yapılmış ve 2005 yılında tamamlanan bu yatırım sayesinde fabrikaların üretim kapasitesi önemli oranda arttırılmış olan PETKİM, kâr eden bir kuruluş haline gelmiştir.
Bu durumda, 4046 sayılı Kanun özelleştirme uygulamalarında ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamayı amaçladığına göre; petrokimya ürünlerine olan talebin sürekli arttığı ülkemizde, yapılan yatırımlarla üretim kapasitesi artan ve kâr eden büyük bir petrokimya kompleksi olan PETKİM'in %51 oranındaki kamu hissesinin özelleştirilmesinde üstün kamu yararı bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, olayda 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 4001 sayılı Kanunla değişik 27 nci maddesinde öngörülen ve yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için gerekli olan koşulların gerçekleştiği anlaşıldığından, davacı itirazının KABULÜNE ve dava konusu işlemin yürütülmesinin durdurulmasına, 27.12.2007 günü oyçokluğu ile karar verildi.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu
K A R Ş I O Y
X- 11.9.1987 tarihinde özelleştirme kapsamına alınan PETKİM Bakanlar Kurulu kararıyla Petkim Petrokimya Holding Anonim Şirketine dönüştürülmüş; 4.4.1990 tarihinde %4 hissesi halka arzedildikten sonra 27.11.1994 tarihinde yürürlüğe giren 4046 sayılı Yasanın geçici 11 nci maddesine göre özelleştirme programına alınmıştır. 2003 yılında blok satış yöntemiyle %88 hissesinin satışına karar verilip, satış ihalesi gerçekleştirilen fakat ihaleyi kazanan gurubun yükümlülüklerini yerine getirmemesi nedeniyle mevcut yapısıyla faaliyetine devam eden PETKİM'in %34,5 hissesi de 2005 yılında halka arz yoluyla satılmıştır. Dava konusu yapılmayan anılan idari işlemlerden sonra Özelleştirme Yüksek Kurulu, PETKİM'in %51 hissesinin blok satış yöntemiyle satılmasına ilişkin 8.2.2007 tarihli dava konusu işlemi tesis etmiştir.
İdari yargı yerince iptal edilmedikleri veya geri alınma sebepleri bulunmadığı sürece idari işlemlerin hukuka uygun sayılmaları, hukuki sonuçlarının korunması, hukuki güvenlik ilkesinin gereğidir. İptal davalarında, bir idari işlemin tek sebebi farklı hukuki sonuç doğuran diğer bir idari işlem ise, bu zincir işlemlerden doğrudan uygulanabilir, kesin nitelikte olup, dava konusu edilmeyen idari işlemin de hukuka uygunluk denetimi yapılmakla birlikte; belirtilen şekilde yapılan denetimde de, dava konusu olmamasına rağmen denetlenen idari işlemin hukuki sonucu korunmaktadır. Dava konusu edilmeyen idari işlem hakkında hüküm kurulmaksızın, bu işlemin hukuki sonucu ortadan kaldırılmadan yapılan sebep denetiminin sonucunda, dava konusu işlemle sınırlı biçimde karar verilmektedir. Kamu görevlilerine ilişkin mevzuat ile emeklilik mevzuatından doğan uyuşmazlıklarda, dava konusu işlemin tek sebebinin farklı bir hukuki sonuç doğuran diğer bir idari işlem olması şartıyla istisnai biçimde uygulanan bu yargısal denetim yönteminin, ekonomik alanda, özelleştirme sürecinde aynı nihai amaca yönelen birbirinin devamı olan, kesin, doğrudan uygulanabilir nitelikteki, önceki işlemler yanında, yeni değerlendirme ve sebeplere de dayanan idari işlemler hakkında uygulanması mümkün değildir. Herbiri kesin ve hukuki sonuç doğuran özelleştirme sürecinde tesis edilmiş idari işlemlerin, süresi içinde dava konusu edilmeyen, geri alınmalarını gerektiren sebepler bulunmayan önceki işlemler hukuka uygun sayılmak suretiyle yargısal denetime tabi tutulmaları zorunludur.
Bu itibarla yirmi yılı bulan özelleştirme sürecinde, kamu iktisadi devlet teşekkülü olan PETKİM hakkında tesis edilen, hukuki sonuç doğuran, dava konusu edilmeyen idari işlemlerin, geri alınmalarını gerektiren sebepler olmadığına göre, hukuka uygun sayılmaları; PETKİM'in %51 hissesinin blok satışı yöntemiyle satışına ilişkin işlemden doğan uyuşmazlığın, anılan kuruluşun hukuka uygun biçimde özelleştirme kapsamı ve programına alındığı dikkate alınarak çözümü gerekmektedir.
PETKİM, 11.9.1987 tarihinde bütünüyle özelleştirilip kamu mülkiyetinden çıkarılmak üzere özelleştirme kapsamına alınmış; 4046 sayılı Yasa çerçevesinde programına alınırken de, kuruluşun hisselerinin bir bölümünün satılmaması şeklinde bir sınırlandırma yapılmamıştır. Esasen 4046 sayılı Yasada, PETKİM gibi kapsam ve programa alınan kamu iktisadi teşekküllerinin bütününün veya çoğunluk hisselerinin özelleştirilmesi öngörülmüş; sadece stratejik sayılan kuruluşlarla ilgili imtiyazlı hisse uygulama zorunluluğu getirilmiştir.
Görüldüğü gibi PETKİM'in %51 çoğunluk hissesinin özelleştirilmesi, kamu mülkiyetinden çıkartılıp, özel sektöre devri kararı; dava konusu işlemle değil, yirmi yıl önce tesis edilen 1994 yılında tekrarlanan, dava konusu edilmeyen ve yukarıda belirtildiği gibi hukuka uygun sayılması gereken işlemlerle alınmıştır. Dava konusu işlem ise, yalnızca kuruluşun %51 hissesinin özelleştirme yönteminin blok satış olarak belirlenmesine ilişkindir.
Sonuç olarak, Danıştay Onüçüncü Daire kararında da ifade edildiği üzere, PETKİM'in %51 hissesinin özelleştirilmesinde blok satış, halka arz yoluyla satış, çalışanlara satış, borsada satış gibi 4046 sayılı Yasada öngörülen yöntemlerden blok satışın, imtiyazlı hisse uygulamasıyla birlikte tercihine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan çoğunluk kararında, PETKİM'in özelleştirme kapsamına ve programına alınmasına yönelik idari işlemlerin yargısal denetiminin de yapılması nedeniyle belirtilen konunun irdelenmesine ihtiyaç duyulmaktadır.
Anayasanın üçüncü bölümü "III kamu yararı" alt başlığında yer alan 47 nci maddesinde, Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıklarının özelleştirilmesine ilişkin esas ve usullerin yasayla düzenleneceği belirtilmiş; böylece özelleştirme uygulamalarının da kamu yararına olduğu Anayasada vurgulanmıştır.
4046 sayılı Yasada da, iktisadi devlet teşekküllerinin, yasada belirlenen ilkeler çerçevesinde, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak amacıyla özelleştirilmesi öngörülmektedir.
Anılan anayasal ve yasal düzenlemeler karşısında, bir kamu iktisadi devlet teşekkülünün, yapılan yatırımlarla kâra geçmesi halinde kamu mülkiyetinin korunması gerektiği, belirtilen halde üstün kamu yararı olduğu sonucuna varmaya olanak görülmemektedir. Zira Anayasanın 47 nci maddesinde, kamu iktisadi teşebbüslerinin, kârlı olup olmadıkları şeklinde bir ayrım yapmaksızın özelleştirilmesinde kamu yararı bulunduğu vurgulandığı gibi; 4046 sayılı Yasada, yapılacak özelleştirmelerde, kuruluşların nitelikleri yanında ülke ekonomisinin gereklerinin dikkate alınacağı ifade edilmektedir. Böylece anılan yasal düzenlemede, bir kamu iktisadi teşekkülünün özelleştirilmesi konusunda, kuruluşun halen kârlı oluşunun değil, ihtiyaç duyulan yeni teknoloji ve yatırım ihtiyacının, sektörün gelecekteki durumunun, ülke ekonomisinin şartlarının değerlendirilmesi ve izlenen ekonomik politikalar çerçevesinde karar verilmesi öngörülmektedir.
Ayrıca 4046 sayılı Yasada hem ekonomide verimliliğin, hem de kamu giderlerinin azaltılmasının birlikte amaç olarak gösterilmesi, kamu iktisadi devlet teşekküllerinin ekonomide verimliliği için gereken finansmanın, kamu kaynaklarından karşılanmayıp, özelleştirme yoluyla özel sektörden temin edilmesi amacını da ortaya koymaktadır. Esasen liberal ekonomik politikalar izleyen idarenin, sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyetini sürdüren, yeni teknoloji ve yatırım ihtiyacı bulunan bir iktisadi devlet teşekkülünün özelleştirilmesine karar vermesi, yapılan ekonomik tercihi yansıtan bir idari işlemdir. Dayanak alınan maddi olguların nitelendirilmesinde ve takdir hakkının kullanımında açık bir değerlendirme hatası olmadığı sürece, 4046 sayılı Yasa çerçevesinde ortaya konulan ekonomik tercihi yansıtan böyle bir idari işlemin, yasaya uygun olarak tesis edildiğinin kabulü gerekir. İdarece özelleştirme uygulamasıyla ortaya konulan ekonomik tercihin ve bu tercihin dayanağı liberal ekonomik politikaların ekonomik gereklere uygunluğu ise, yerindelik alanına ilişkin olması nedeniyle idari yargının denetim alanı dışındadır.
PETKİM'in de, yeni teknoloji ve yatırım ihtiyaçları saptanıp, petrokimya sektörünün genel değerlendirmesi yapılarak, izlenen liberal ekonomik politikalar çerçevesinde özelleştirilmesine karar verildiği; idarenin 4046 sayılı Yasa çerçevesinde ekonomik tercihini yansıtan özelleştirme kararını aldığı, maddi olguların nitelendirilmesinde ve takdir hakkının kullanımında açık değerlendirme hatası bulunmadığı dosyanın incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itirazın reddi gerektiği görüşüyle aksi yoldaki karara katılmıyoruz.